23日在北京举行的十二届全国人大常委会第六次会议，开始审议行政诉讼法修正案草案。这部专门解决行政争议的法律，1990年10月1日起正式实施，由此开启了中国“民告官”的历史。而人民群众对行政诉讼中存在的“立案难、审理难、执行难”等突出问题反映强烈，有必要对这部法律进行修改完善。（12月24日，人民网）

23日，被提请到全国人大审议的行政诉讼法修正案草案却与古训“反其道而行之”，不仅不提倡在“民告官”的问题上老百姓“忍”字当头，还要进一步保护“民告官”的权利。

20多年来，行政诉讼法历迎来了首次大修。此次修法，涉及的修正案草案共有51条，从保障当事人的诉讼权利、完善管辖制度、完善诉讼参加人制度、完善证据制度入手，进一步明确了行政机关不执行法院判决的责任等方面的修改。着力于让“民告官”的渠道能够更加畅通，改变“信访不信法”现状，让我们朝着法治中国的目标向前迈进一步。

中国一直以来就深受官本位思想的荼毒。长期存在着的“民告官”的现实困境，既伤害了社会公正，也让许多“民告官”的纠纷不得不进入信访渠道，制造了“信访不信法”的不正常局面，甚至导致了“小不斗酿成大斗”的社会问题。

造成“民告官”行政审判举步维艰的原因很多，既有体制、环境和立法等外部原因，也有人民法院自身工作机制、工作方法、工作力度等内部原因。但是，最主要的原因在于，首先，行政审判体制难以保证独立公正审判；其次，有些地方行政审判队伍难当其任；再次，有些当事人出于对法律的误解，或对公权力机关的不信任等原因，从而不断缠讼。

要想打破“民告官”难的局面，可以从以下六个方面入手。一是加强立法，加大执法力度，最大化的做到以人为本。二是建立长效机制，改革行政审判体制。三是进一步扩大行政诉讼受案范围，解决立案难的问题。四是通过修法约束法院敷衍起诉人或调解撤诉的行为，改变审理难的困境。五是在提升行政诉讼案件执行力方面有所作为。六是逐步推进司法独立，让行政官司在正常的司法程序下被有效审理。只有围绕于这几个方面做好申诉工作，上访的热度才能真正降下来，官民之间才能架起一座沟通、信任的桥梁，社会才能实现真正的和谐稳定。

民与官，看上去官尊民卑，可实际上，官应该是为民服务的。官服务不到位，态度不端正，民就可以告，也应该告。简而言之，此次行政诉讼法的修改畅通了“民告官”的渠道，不仅增强了群众的话语权，而且更极大地约束了行政机关的行为能力。政府机关工作人员和领导干部的法治意识将得到进一步的提高，不敢滥用权力，擅自做主。因此可以说，“重拳出击”打破“民告官”的困难局面，实现法治中国的理想，是我国依法行政，建设法治国家征途上的又一里程碑。

以正在进行的行政诉讼法修改为契机，让行政审判依法履行职责，既为改革助力、为市场松绑，更监督权力、翼护权利。这既关乎法治未来，也关乎改革前景

扩大行政诉讼受案范围，不执行法院判决可拘留行政官员……近日，随着行政诉讼法修正案草案提请全国人大常委会审议，草案中的立法亮点频频见诸报端，人们对这部已施行23年的重要法律的首次大修，产生了极大兴趣。

对法律稍有了解的人知道，俗称“民告官”的行政诉讼制度之所以重要，在于其桥梁作用：一边连接着公民权利，一边连接着政府职能。行政诉讼法在23年前艰难开启的这扇法律之门，既是权利之门，也是公信之门。当“官家”也要作为“被告”出现在法庭上时，对全社会的震动非同小可。曾任全国人大常委会法工委主任的顾昂然回忆，行政诉讼制度刚建立的时候，某行政执法部门负责人强烈反对：我们帽子上有国徽，怎么能告？

世易时移，这位负责人的疑问及其背后的思想根源，经过中国改革和法治理念的冲刷，如今已进入历史角落。行政诉讼法在保护公民和市场主体合法权利、界定公权力边界和政府职能方面所起的作用，成效有目共睹。事实上，从1990年这部法律施行之日起，就在当时治理“三乱”（乱收费、乱摊派、乱罚款）、维护企业经营自主权等方面，发挥了不可替代的作用。此次修正案草案，不论是对受案范围还是对管辖权的修订，抑或是法院对政府“红头文件”可附带审查的规定，都进一步强化了对公权力的约束。通过法律的约束，使政府行为更有公信、政府职能更有效率。在这个意义上，正是行政诉讼制度，以法律的阳光让“帽子上的国徽”更加闪亮。

从发展历程来看，行政诉讼制度可谓我国市场经济的“同路人”和“看护者”。市场意味着规则之治，让全社会从上到下、从“官”到民，逐步学习法治规则，以规则意识解决纠纷，是草案的内在涵义。通过多个条款的修改完善，切实解决“立案难”“审理难”“执行难”，可以看做是对规则有效性的强调、对全社会尤其是行政主体法治意识的进一步培育。

有学者以生动的观察记录了行政诉讼从无到有、从萌芽到深入人心的过程：早些年，“民告官”的被告席上空无一人；后来，行政机关派工作人员或律师出庭；再后来，行政机关负责人出庭应诉屡见不鲜。一部行政诉讼法，也是在“权力与权利”的主题词下，在中国改革的宏大时空里，徐徐展开的一幕法庭剧，各个行为主体在市场经济条件下依法而行，共同上演一部和谐有序的法治巨制。

十八届三中全会要求，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。让“民告官”的渠道更加通畅，是题中应有之义。尤其在中国改革进程中，政府与其他法律主体的新关系，亟待法律进行规范。政府与市场的关系如何调整？如何用法治手段厘定公权力边界？在行政诉讼领域内，权力与权利、政府与市场的博弈与互动，何尝不是整个社会走向法治成熟的一个缩影？

也要看到，在行政诉讼领域，人民群众“不知告、不愿告、不敢告、不能告”的现象还大量存在，行政审判赖以生存的外部法治环境仍有待改善。特别是近年来，伴随着我国快速的工业化、城镇化进程，诸如征地补偿、房屋拆迁、企业审批、行政不作为乱作为等问题不断出现，给法律提出了新的要求。行政诉讼制度也因此负有了纠正行政之偏、化解改革之痛、抚慰民生之艰、提供公信之源的作用。以此次修改为契机，让行政审判依法履行职责，既为改革助力、为市场松绑，更监督权力、翼护权利。这既关乎法治未来，也关乎改革前景。

日前，十二届全国人大常委会第六次会议开始审议行政诉讼法修正案草案。这是行政诉讼法实施23年来首次进行修改，本次行政诉讼法修改幅度过半，草案拟增23条修改36条，重点是要解决“立案难、审理难、执行难”的问题。（12月24日《法制晚报》）

实施20余年来，随着权力与权利的交锋更激烈，刑诉法在法律文本和司法实践层面的弊端日益显现，开启大修已是大势所趋。刑诉法历来被称为“民告官法”，这一称谓本身就蕴含了一种朴素正义观——蒙受权力伤害的权利，能够经由司法途径得以救济，从而依法讨回公道。经由司法渠道，权利要得以修复，权力要实现归位，行政权力与司法权力的博弈格局如何，直接决定行政诉讼法在司法实践中的成色。以此而言，如果想通过修改行政诉讼法，破解“民告官”的困境，平衡行政权力与司法权力乃是根本所在。

从媒体报道来看，刑诉法修改草案，对上述问题进行了回应。比如，修改草案规定拒不履行法院判决、裁定，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。此修订将不“民告官”执行难的责任，直接落到行政机关负责人身上，确实大大提升了“拒不执行”的惩戒威慑。但是，这其中蕴含的某种悖论仍显而易见——当地方司法在事权、财权上都受制于地方政府时，严惩执行难的新规，恐怕同样会遭遇“执行难”。

因此，除了在法律文本上进一步匡正行政权力与司法权力的博弈格局，司法改革的同步进行显得尤为重要。

十八届三中全会提“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，这应当迅速提上实践层面。此次修改草案中增加了“高级人民法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审行政案件”，应该说也算是某种呼应。而鉴于地方行政权力对于司法审判的干预惯性，以公开倒逼司法干扰的排除，行诉案件的司法公开程度和步伐，也务必加快。

客观而言，此次行诉法大修，主要侧重于在行诉法适应范围上的扩容。比如，将行政机关侵犯农村土地承包经营权、行政机关违法集资等纳入受案范围等，都直接回应了社会热点议题。而从源头上规范政府行为的“加法”，仍有较大空间。一个重要标志是，这些年由红头文件等抽象行政行为引发的对于公民权益的伤害现象，乃是行诉案件的一个重要源头。可以想见，如果能遏制这个乱源，将比对于具体行政行为的诉讼起到事半功倍的效果。然而，此次刑诉法的修改只规定法院可以对于红头文件进行附带审查，而无裁决权力，显然离源头治理还有一定距离。此外，争议数年的行政公益诉讼，仍未纳入到这次修改的议程中去，也与加快破除“民告官”现实困境的期待，尚存落差。

行政诉讼法的设立本身是为规范政府权力，对于遭遇权力伤害的权利提供司法救济。但在现实中，由于行政权力与司法权力的失衡，这一权利救济力量更显式微。在这个意义上，行诉法修改，既要回应不断扩大的行诉事务范围，更要在压缩行政权力抵抗司法制衡的空间上做文章。

而归结到一点，无论是降低公民的诉讼门槛，还是提升司法裁决效力，都应着力于权力归位和矫正的问题。从这个视角出发，行诉法修改“制约权力”的理念将要明晰得多，相关的修改举措也可向公民权利和司法权力做更大的倾斜。

作为一种立法态度，拘留官员进行修法草案，既传递出公众对执行问题的强烈诉求，也为制度设计者破解执行难提供了动力和契机。

执行难，一直是法院工作的重要难题，这在行政诉讼领域更加突出。老百姓千辛万苦把官司打赢了，生效判决却得不到执行，这给整个行政诉讼解决争议带来恶劣的负面影响。因此，行政诉讼法修改的重点之一，便是如何破解执行难。

针对行政机关不执行法院判决的现象，行政诉讼法修正案草案增加规定：拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。这一增加条文用意很明显，就是通过拘留的强制力形成对行政官员的震慑作用，从而教育督促政府部门执行法院裁判。

舆论对此条的关注度极高。但作为一项司法强制措施，我们不能将其理解为“不执行判决就要拘留”。司法强制措施的适用，有其严格的条件限制，拘留更是涉及人身自由，司法实践中法院极少适用，修改稿也规定仅限于“社会影响恶劣的”情形。可以预见，拘留官员不会成为行政诉讼中的常态。

作为一种立法态度，拘留官员进入修法草案，既传递出公众对执行问题的强烈诉求，也为制度设计者破解执行难提供了动力和契机。因为在制度层面上，不可能单靠一个强拘措施就能破解执行难，它无疑需要更加全面、系统的规范化设计，以从根本上解决生效判决的执行困局。

从现实看，造成执行难症结的根源，主要在于行政力量的干预。司法机关既无财权也无武力，如何保障行政机关服从自己的裁判呢？这不能单靠司法力量的强化，而更应该从外围结成迫使政府履行判决义务的“统一战线”。例如，草案还规定，将行政机关拒绝履行裁决、裁定、调解书的情况予以公告。这是借鉴司法惩治“老赖”的措施，对不执行生效裁判的部门和官员予以曝光，通过引入社会监督力量来迫使官员重视对判决的履行。再比如，可以将执行生效判决作为官员依法行政的重要指标，纳入政绩考核范畴，对拒不执行判决的官员实行责任追究。这些外围的举措，需要从行政立法上作出配套设计。

总之，法院生效裁判的必然逻辑是执行，否则将从根基上毁坏司法的公信力。对政府部门而言，生效裁判就是一种法定义务，是否执行、执行得是否全面到位，都构成依法行政的重要内容。在破解民告官执行难的过程中，我们既要立足行政诉讼法修改设计出更加细密的制度，也要寻求必要的外围配套方案，以促使形成行政机关率先执行判决的良好习惯。

本报特约评论员 傅达林

12月23日，行政诉讼法修正案草案提请全国人大常委会审议，这部被称为“民告官”的法律在颁布实施20多年之后面临首次大修。修正案草案在减小行政机关干预法院立案、扩大受案范围、法院跨行政区域管辖等方面增加了规定，专家认为，总体上将有助于排除“民告官”的种种法律障碍和困难。

我国行政诉讼法1990年实施，当时有如石破天惊，很多人惊讶于百姓可以告官，当做新鲜事，充满期待，也夹杂着犹疑。20多年过去，“民告官”不再是奇谈，但“告得赢官”仍很新鲜，“立案难、审理难、执行难”的问题一直存在，“信访不信法”成为普遍的社会心态。总之，普通人虽被赋予了法律利器，但真实的法律地位并不强硬，在权力面前很多时候还挺不直腰杆。

修改行政诉讼法的直接考虑是排除“民告官”的种种法律障碍和困难，但从立法宗旨与法律精髓考虑，更根本的目的是实现公民、政府机关之间的法律平等地位。这种平等，首先体现在庭审中，比如诉讼程序、举证责任等等不会向一方倾斜；同时，平等也延伸至日常的行政管理中，是要通过法律救济手段兜底，把公民与权力之间的关系，扭转为普通的权责关系，改变那种治理者与治理对象的关系，管制与服从的关系。在一个法律主治时代，所有的社会关系都因法律而平等，权力并无理由可以置身“法网”之外。

不可否认，在现实中，有人只是把法院当做另一个信访部门，或者进入诉讼程序时，要鼓足勇气、抱定决心，一说到“民告官”，就没了底气，自觉矮了三分。有时候，不平等的关系不仅体现为诉讼资源、能量不对等，以及普通人没能力跟政府打官司，首先，姿态上都欠缺平等。一些情况下，诉讼对象如具体的负责人甚至可能不出庭，责任单位往往没有行政首长应诉，象征的平等，基本的尊重，都成了问题。公民权益受损可能实实在在，权力责任却抽象空洞，行政诉讼仿佛有原告而无对象，让人找不到自信。

在这个意义上，行政诉讼法的价值不在于它好看，也不仅是好用、方便，或者带来“民告官”多大的胜诉率，归根结底，是要看其能不能把一个官员、一个政府机关“拉”到庭审中，和普普通通的个人“对簿公堂”。一个官员无论级别再高，社会地位多么优越，在行政诉讼中，他都要以法律的规则，和普通人你来我往的质辩，据理力争，讲证据，讲逻辑，遵从理性，甚至争论得面红耳赤。某种意义上，“民告官”的说法都要抛弃，完善的行政诉讼制度是鼓励普通人与官员、政府机关平等争讼，而不是向权力讨要公平接济的形式之一。

让人有底气、有信心与权力平等“对簿公堂”，考验着行政诉讼制度是否完善，也是修法的根本目的。

本报评论员 肖畅

十二届全国人大常委会第六次会议12月23日至28日在京举行。本次会议的一个重要议题是审议行政诉讼法修正案草案。这也是行政诉讼法自1990年10月1日施行以来首次启动大修。

在我国三大诉讼法中，刑事诉讼法和民事诉讼法在最近的20年中，都经过了两次重大修正，也都引起了社会的广泛关注。如果说刑事诉讼法修正是人权保障状况的风向标，那么行政诉讼法修正就是政府依法行政状况的风向标。行政诉讼法的主要目的就在于“保障民权”与“监督公权”。用法言法语来更准确地表达，叫“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”。

行政诉讼在民间被口语化为“民告官”，在法律上实为“民告官府”。鉴于官员群体在立法机关中占有绝对多数的优势地位，哪怕我们相信他们中的多数都有“壮士断腕”的决心与勇气，也未能满足民众在“民告官府”上日益增长的司法需求。持平而论，在法学界和舆论界得到较多共识的现状是：行政诉讼法实施23年以来走得并不顺畅，立案难、审理难、执行难这三大“顽疾”尤其备受诟病。

当然，“顽疾”的演变与固化，既有立法上的原因，也有现行法律之外的原因。与刑事案件和民事案件相比，行政案件更易受到来自地方的干扰。近年来，为确保法院能依法独立行使审判权，一些基层法院不乏体制创新。如2002年7月，台州市中院启动了行政诉讼案件的异地交叉管辖改革。基层法院将县级以上人民政府为被告或有10名以上原告的行政案件，提交给中院，再由中院指定异地审理。据统计，“异地审理”实施一年后，政府败诉率从13.1％跃升至62.5％。这一数据背后不难看出，“司法地方化”之下的法院在审理行政案件中是何等窘迫。

尽管一些基层法院在“异地审理”上的实践，得到了最高法的肯定，但10年来并未见到这一举措的普遍推广。在改革进入深水区之后，基于自下而上的实践来推进改革，已然步履艰难。全面深化改革时代，亟待顶层设计与基层试点的协调共进。

就“确保依法独立公正行使审判权”而言，十八届三中全会通过的“决定”已明确，“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”由于行政诉讼法大修启动在“决定”出台之前，草案还未通过就与改革大势有了冲突。在“省以下地方法院人财物统一管理”的大背景下，加上可能产生新的跨行政区法院设置等不确定因素，原本颇受肯定的“异地审理”或将失去原有价值。当务之急，还是应打通现有草案与“决定”，并尽快公布草案向全社会公开征集意见，以确保改革统一协调推进。

民众对公平缺失的焦虑，很多时候是因为与政府的纠纷中，难以获得司法救济。这需要通过修订行诉法，打破一些制度瓶颈。接下来，也同样需要司法实践破除外界干扰，依法独立审判。

昨日，行政诉讼法修正案草案提请全国人大审议。修正案草案从保障当事人的诉讼权利、完善管辖制度、完善诉讼参加人制度、完善证据制度、进一步明确行政机关不执行法院判决的责任等方面作了修改。

行政诉讼法实施23年来，在解决行政争议、推进依法行政等方面发挥了重要作用。但是，屡见不鲜的“民告官”难于上青天，严重伤害了社会公正，也制造了大量的社会问题。

在行政审判实践中，出现了上诉率高、申诉率高、实体裁判率低、老百姓胜诉率低、发回重审和改判率低、老百姓服判息诉率低的“两高四低”现象。今年一次执法检查发现，在某一个省，2012年信访案件数量达36万余件，但行政诉讼案件数量只有不足6000件，大量行政纠纷最后涌入了信访，成为引发信访洪峰的重要原因。

行政诉讼法实施20多年来，“立案难”问题一直非常突出。有材料显示，2010年到2012年，有些省辖区内行政诉讼案件受理率从未超过40%，有时受理率甚至达不到三分之一，有的地方甚至实行“不受理、不立案、不收材料”的“三不”政策。行政诉讼法本次修改，将解决“立案难”作为主要目标之一，从当事人诉讼权利保障、降低诉讼门槛、管辖制度完善等多个方面，用多个条款作了规定。

“审理难”也是行政诉讼法实施中的“顽疾”之一。由于体制机制等多方面的原因，行政审判司法环境较差，法院对同级政府甚至下级政府作为被告的案件，放不开手脚，经常不能、不敢依法审理，不敢依法判决，大大削弱了法院裁决行政纠纷、化解矛盾的职能。

希望通过这次修法，公民的行政诉权能够切实得到保障，能够从制度上破解行政诉讼“审理难”问题，为提高审判效率和质量、增强司法公信力提供坚强的制度保障。

当然，化解行政纠纷、畅通“民告官”渠道不仅仅要修改行政诉讼法，完善行政诉讼制度。在我国，除了行政诉讼外，解决行政纠纷的法定机制还有行政复议、信访等渠道。巧合的是，全国人大常委会行政复议法执法检查组昨天下午也向会议报告了检查情况，并提出要尽快修改行政复议法，充分发挥行政复议在化解行政纠纷中的重要作用。由于，行政复议具有“受案范围宽、程序简便、不收费用”等优势，可能也应当在化解行政争议中发挥更加重要的作用。

现实中，民众对公平缺失的焦虑，很多时候正是因为与政府的纠纷中，难以获得司法救济。显然，掌握公权力的部门若侵犯民众的利益，对社会公正的损害尤其恶劣。这正需要通过立法环节，修订行诉法，打破一些制度瓶颈。接下来，也同样需要司法实践环节发力，破除外界干扰，坚持依法独立审判。让“民告官”不再难，淤塞在行政部门的社会情绪，才能得到有效释放，整个社会就能感受到更多的公平正义。

12月23日，第十二届全国人大常委会第六次会议开幕，会议首次审议《行政诉讼法修正案（草案）》。行政诉讼法是我国三大诉讼法中最后修订的，而且它是一部“民告官法”。该法实施23年以来，“民告官”之路走得并不顺畅，实践过程中存在立案难、审理难、执行难三大“顽疾”。 最高法某法官曾坦言：“县法院审不了县政府”成为普遍现象，基层法院的一审功能几乎形同虚设（12月23日，《法制晚报》）。

司法是“终极救济”，是民众维权的最后一道防线，民众穷尽办法都解决不了的问题，才会诉诸法律，才会“告官”。“民告官”官司本应由法院对政府的行政行为做出司法审查。但是，从司法实践来看，“民告官”官司不仅立案难、审理难，即便法院依法作出判决，也往往执行不了。

从依法行政的角度讲，行政机关应该配合法院办案，维护政府与司法公信力。“县法院审不了县政府”，损害了权利人的合法权益，伤害了司法权威，使依法维权成了奢侈品，导致不少人“信访不信法”，拿着执行不了的判决书去上访。

修订《行政诉讼法》，给政府违法行政戴上紧箍咒，扫清“民告官”立案难、审理难、执行难的法律障碍，无疑很有必要。但是，换个角度看，“民告官”的官司立案难、审理难，特别是执行难。除了法律不健全导致了这种“难”之外，更重要的是，不少“民告官”官司背后闪动着权力的魅影。由于地方和部门保护主义作怪，权力干预法院依法办案的情况屡见不鲜。

法院虽然具有独立审判权与执行权，但是在现实制度语境下，法院的人财物配备都有求于地方政府。对于涉及政府的案件，法院不愿立案，不敢秉公审理，即便依法判决了，也不敢强制执行。因此，除了完善《行政诉讼法》以外，关键要斩断非法干预法院办案的权力黑手，把权力关进法律制度的笼子。

为了打破法院对民告官案件“执行难”的僵局，不少地方都在想办法，此前不少地方法院还掀起了“反规避执行风暴”。有的地方还对执行难的民告官案件实行“一把手包案制”。河南商丘、驻马店、信阳等市的市委书记自发承包执行难案件，结果市委书记承包执行难案件，效果立竿见影，河南柘城县委拖欠当地群众8年之久的印刷款很快执结。法院数年执行不了的县委老赖，市委书记一个电话就解决问题。毋庸置疑，市委书记“包案”执行，对于维护原告的合法权益，减轻法院的执行阻力起了重要作用。

但是，领导“包案”并非法院执行案件的正常路径。领导工作千头万绪，要做的事情还很多，他们的主要精力肯定不能放在帮法院执行案件上面。领导给下属“打招呼”、“下命令”，执行几个有代表性的民告官案件倒还可以。面对那么多难啃的机关老赖骨头，领导不可能事必躬亲，一一包办。事实上，除了领导亲自过问、督促的案子以外，许多民告官案件成了烂尾新闻。何况，领导干预法院办案本身也不合法。

治病先要探源，权力干扰造成的“民告官”立案难、审理难、执行难，到底难在何处？从长远来看，让法院人财物独立，预算单列，摆脱政府的束缚，执行民告官案件真正做到铁面无私，应该是治本之策。让人欣慰的是，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已明确：推动省以下地方法院人财物统一管理，确保依法独立公正行使审判权检察权。这一原则性的规定为解决“三难”埋下了伏笔。但是，法院人财物独立、预算单列，需要一个不短的过程。

在法院人财物尚未独立的现实语境下，加强权力约束，减少权力对法院办案的干扰，督促政府遵纪守法、依法行政，也是现实选择。比如，河北省曾发文严查党员、公务员非法干预法院独立办案，显示了权力自觉意识，对非法干预法院办案者具有警示意义。如果执政为民的理念真正深入“官心”，权力运行机制健康，监督问责机制健全并得到认真落实，干扰法院办案的权力磁场逐步被法律制度的力量消解，“民告官”立案难、审理难、执行难的现状会被逐渐打破，司法公信力也会逐渐得到公众认同。

法律界呼吁多年的《行政诉讼法》大修终于有望正式启动。23日至28日召开的十二届全国人大常委会第六次会议的一个重要议题是审议《行政诉讼法》修正案草案。这也是《行政诉讼法》自1990年10月1日施行以来首次启动大修，尽管姗姗来迟，但毕竟正式提上立法机关的议事日程，承载着社会各界的立法期待。（相关报道见A4版）

《行政诉讼法》是一部典型的“民告官”的法律。然而这部法律实施23年以来，“民告官”之路走得并不顺畅，《行政诉讼法》在受案范围、管辖、审理程序等方面颇存争议，立案数量偏少，且原告胜诉不到一成，实践过程中存在立案难、审理难、执行难三大“顽疾”。

建议对行政诉讼案件实行异地管辖，以防止当地政府对行政审判的不当干预。行政诉讼立案难、审判难，往往与当地政府对行政审判活动的不当干预有关。有的地方法院出于各种顾虑，对以本地区行政部门为被告的行政诉讼案件往往不予受理，或者人为设置各种立案障碍，即便受理了也故意久拖不决或者作出明显倾向于庇护政府部门的裁决。公开数据显示，自1990年《行政诉讼法》实施至2012年，全国法院一共受理一审行政诉讼案件191万余件，年均仅仅83168件。相对于全国数以万计的行政机关及其不计其数的执法活动，简直就是九牛一毛，与政府依法行政的实际现状和民众民告官的实际需求都明显不匹配，并且，目前行政诉讼案件原告胜诉率不到10%，从一个侧面表明行政审判的环境堪忧。目前浙江台州法院系统曾试点“异地交叉管辖”，旨在让法官在没有任何行政压力的前提下公正地判决案件，异地管辖制度在浙江台州实施一年后，行政诉讼案件中政府的败诉率从13.1%上升到62.5%。最高人民法院对此也予以肯定。今年1月，最高人民法院在全国法院试行行政案件相对集中的管辖制度。应该在全国法院系统广泛推广行政审判的异地管辖制度，并在《行政诉讼法》修改时予以明确规定，作为常态化的管辖制度。

建议扩大行政诉讼受案范围，将“红头文件”纳入司法审查。实践证明，很多侵犯老百姓合法权益的行为是冠冕堂皇打着“红头文件”旗号的，“红头文件”可能成为侵犯公民、法人或其他组织合法权利的载体和形式。泛滥成灾的各种“红头文件”，一旦脱离司法审查程序的监督，往往容易规避法律法规的精神，蜕变成为行政机关乱执法、行政乱作为的保护伞。根据现行《行政诉讼法》规定，行政诉讼只能针对具体行政行为，对于政府发布的行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等，被视为抽象行政行为，是不可以起诉的。而实践中，政府部门的“红头文件”侵犯公民权益的事情时有发生。2007年，福建省平和县曾下发了一个备受争议的“红头文件”：没有初中毕业证，不能办理结婚证。尽管该文件后被废止，但根据现行《行政诉讼法》的规定，老百姓对这样荒唐的“红头文件”居然束手无策不能提起行政诉讼。一旦“红头文件”接受司法审查，那么依法行政的口号将有望真正落实到“红头文件”的层面，打着“红头文件”侵权的乱象将从根本上得到遏制。

建议修改有关行政诉讼不适用调解的规定，允许行政诉讼调解，激活行政调解的正能量。行政诉讼不适用调解的法律规定是制约行政调解制度发展的主要法律瓶颈。不少学者认为，行政诉讼不得调解是当年《行政诉讼法》立法的最大缺憾之一。实践证明，行政机关作出的具体行政行为，存在着广泛的自由裁量余地，完全可以通过行政调解解决争议。用调解的方式解决行政争议，往往要比诉讼更易于为双方接受，达到案结事了的更佳效果。实际上，尽管行政案件不适用调解，但在行政审判实践中适用调解结案已经成了不成文的惯例，成为规避《行政诉讼法》的通行做法。法官往往通过反复调解动员可能败诉的行政机关对原告给予一定的赔偿或承诺，换取原告“自愿”撤诉的结果，这就是近年来行政案件非正常撤诉率居高不下的重要原因。问题在于，由于没有法律上的依据，行政诉讼调解往往显得过于随意，并有转化为法官准司法权力之嫌。与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具，影响法律的严肃性，不如赋予行政诉讼调解以合法的法律地位，使其成为保护行政相对人合法权利，促进行政主体依法行政的重要形式。

姗姗来迟的《行政诉讼法》大修，能否补齐行政诉讼的法律短板，能否真正激活“民告官”的正能量，能否真正让百姓满意，不妨拭目以待。

刘武俊（北京学者）

在新一轮司法体制改革的背景下，人们有理由对行政诉讼法修改寄予厚望。当然，法律的修改有时不能一步到位，其最终方案总是多方博弈的结果。

行政诉讼法首次大修，引起了社会的普遍关注。提请审议的修正案草案显示，增改条款达61条，意味着这部法律需要的不是小的修补，而必须全面、整体性修改，以回应社会的深度期待。

制定之初就被寄予厚望的行政诉讼制度，伴随着中国行政法治建设的艰难步伐，不堪重负地运行了23年。虽然这部法律在改变法治观念、推动行政立法、倒逼依法行政等方面功不可没；但法律本身的滞后已显得疲惫不堪，难以承载私权救济和社会治理的功能。

行政诉讼的价值不应止于观念，其必须有效化解行政争议，为行政相对人提供切实有效的救济，并通过促进依法行政介入社会治理。遗憾的是，由于当时立法的局限，大量纠纷和争议并不能顺利进入司法程序。立案难、审理难、执行难，犹如“三座大山”横亘在行政相对人面前，加之受到地方干扰和行政干预，司法机关对一些合乎法律标准的案件也不受理，或是受理了也不敢作出公正判决，或是原告胜诉了也难以得到执行。这种现实困境，让很多“民告官”纠纷不得不进入信访渠道。

正因为如此，如何打通制度上的瓶颈，让这一制度发挥出应有的功能，构成修法考量的核心。

法律的修改是一次权力重新分配的过程，行政诉讼法不仅关系到私权与公权的配置，更涉及国家两种权力——司法权与行政权的分配。同样作为国家的诉讼制度，其他两大诉讼法早已修改，行政诉讼法修改近年来却一直处在酝酿当中，就是因为其中的利害关系和利益博弈太过复杂。例如针对受案难的问题，学界一直主张扩大行政诉讼的受案范围，但这势必引起行政部门的不满，因为受案范围的扩大，就意味着司法权对行政权监督范围的增大。

在新一轮司法体制改革的背景下，人们有理由对行政诉讼法修改寄予厚望。据称，“立案难、审理难、执行难”是此次修法的重点，扩大受案范围、强化受理程序约束、明确原被告资格等亮点也不少。但也要看到，目前的草案仍旧比较保守，例如对规范性文件只是规定附带审查，这意味着原告不能单独就违法的规范性文件提起诉讼，法院也不能直接宣布规范性文件违法无效。而社会较为关注的公益诉讼等问题也未提及。

当然，法律的修改有时不能一步到位，其最终方案总是多方博弈的结果。但立足于法治中国的现实需求和未来图景，我们对行政诉讼法的修改应当具有一定的前瞻意识，以更加充分地回应社会期待。

十二届全国人大常委会第六次会议定于今日至12月28日在京举行。本次会议的另一个重要议题是审议行政诉讼法修正案草案。这也是行政诉讼法自1990年10月1日施行以来首次大修。（《京华时报》12月23日）

行政诉讼制度是新时期正确处理人民内部矛盾，完善党和政府主导的维护群众权益的重要机制之一，是畅通和规范群众诉求表达的重要渠道。但是，行政诉讼法实施23年以来，“民告官”之路走得并不顺畅，实践过程中存在立案难、审理难、执行难三大“顽疾”。一是，案件总数偏少。公开数据显示，自1990年行政诉讼法实施至2012年，全国法院一共受理一审行政诉讼案件191万余件，年均83168件。目前全国法院行政案件年受案量在12万件左右。二是，胜诉率太低。2008年年底，全国公布了之前3年“民告官”胜诉率不足三成；而目前的胜诉率继续走低，胜诉率不到10%。三是，胜诉之后执行难。在法院作出行政机关败诉的判决后，行政机关拒不执行，法院也显得无可奈何，不再有强制执行的具体手段，成为法律白条。

“民告官”整体案件不多，胜诉率降低到一成以下，可能有两种情况。一是从政府行政的角度看，说明各级地方政府依法行政的观念日益增强，恪守法律规定与权力边界、尊重百姓权益。但是，我们更应该看到的是另一种情况，这就是“民告官”案件少、胜诉率低，是法院履职不力、判决不公的结果。最高院总结原因时说，“由于有的地方司法环境欠佳，案件的受理和审理往往受到不当干预；有的地区行政案件不均衡，有的法院受案不多甚至无案可办；有的法院因怕惹麻烦而不愿意受理行政案件”。至于法院为什么要帮地方政府说话，除了所谓的“官官相护”之外，还包括法院与地方政府间特殊的关系。司法审判机关人、财、物等诸多方面受制于地方政府，而且部分地方政府官员依然习惯于动用行政权力向司法审判机关及其工作人员施压，从而导致部分司法审判机关与法官不得已偏袒作为被告的地方政府。

如何提振公众进行行政诉讼的信心，目前迫切需要通过制度设计，强化司法审判机关的独立性，让司法审判机关与法官摆脱地方官员的掣肘。其中一个有益的尝试是“民告官”的异地审理制度。此经验发源于浙江台州。据浙江省高级人民法院的一份调研报告披露，台州行政诉讼实行异地审判后一年内，共受理此类案件81件，政府败诉率为64.4％，比上一年同期败诉率13.1％上升了近4倍。今年1月，最高人民法院在全国法院试行行政案件相对集中的管辖制度，一些省市也进行了此类探索，这将助于摆脱地方权力对行政诉讼的干预。

不过，专家指出，尽管现行的指定管辖、异地审理等措施有利于增加司法机关独立性，但增加了诉讼成本，过大的跨度，也不利于当事人的权益和审理后的执行。要从根本上解决问题，还必须修订行政诉讼法之外的相关法律，真正从制度上给予司法机关独立性，保证审判不受行政干预。现在，行政诉讼法23年后第一次大修了，期待在此方面有所进步。