三中全会关于“加快户籍制度改革”的部署受到社会关注。公安部副部长黄明日前接受新华社记者专访时表示，到2020年，要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。（12月17日《法制晚报》）

户籍制度，被视为城乡二元经济结构最显著的标志之一。这一计划经济年代的产物，已经越来越不适应市场经济，突出表现在严重抑制劳动力要素的自由流动，阻碍城市化进程，加剧城乡割裂。在十八届三中全会将“加快户籍制度改革”写入决定后，公安部门公开提出了户籍改革的具体时间表，备受期待。

一张薄薄的户口，之所以牵动无数人的爱与哀愁，源于其背后附着有太多利益。从社会保障到教育、医疗、公共服务，“户籍利益”几乎涵盖了所有公民权益。有农民工给记者算了一笔“户籍账”，一个北京户籍上绑定的显性经济利益竟超过百万元。造成这一现象的原因，一方面在于有关部门的“懒政”思维，习惯于按照户籍进行管理，同时，一些地方担心外来人口过多带来冲击，通过设置一道道“隐性户籍墙”，将大量外来人口阻隔在城市之外。

对此，中国人民大学农村发展研究院教授白南生一语中的：“这样的担心没有道理，目前已经有大量人口沉淀在城市了……现在该来的都来了，只是法律上不承认而已！”现行僵化的户籍管理制度，让一亿多农民工身在城市却无法融入，产生的流动成本、公共管理成本和社会风险成本极高。同时，外来人口为城市创造财富，给地方缴纳税收，却不能共享发展成果，接受同等公共服务，这显然是不公平的。

近年来，广州、上海等地纷纷出台积分落户政策，为有需求的外来人口开了一扇窗。不过，与不断涌入的外来人口相比，这只是杯水车薪。并且从长远来看，无论落户门槛怎样降低，都会有相当一部分群体暂不具备落户条件或者不愿落户城镇人口，他们的市民待遇同样需要保障。基于此，户籍改革不仅仅是规范户口迁移条件、建立居住证管理制度，更重要的是逐步剥离户籍附着利益，实现公共福利均等化。党的十八大明确提出，“努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。各地必须加大财政投入，做大公共福利“蛋糕”，让所有生活在这座城市的人们，共同分享优质资源。

当然，一座城市的容纳力是有限的，扎堆北上广现象，既给这些城市带来环境污染、交通拥堵等“城市病”，也不利于区域经济的均衡协调发展。应该说，我国户籍制度改革的路径，“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”，是明智的，可行的。但做到这些，显然不能依靠各地设门槛、限名额等行政手段，必须依靠市场的力量让人口有序流通。

从这一层面上讲，中西部和东部地区、中小城市和大城市中间也应逐步缩小公共服务差距，努力实现公共福利的均等化。如果在家门口就有好工作、好医院、好学校，广大农民工也就不必千里迢迢背井离乡，到大城市的屋檐下谋生，而是可以安心就地城镇化，享受都市生活。

要反思过往城市“摊大饼”的发展模式，将更多注意力放在中小城市身上。适当引入利益引导机制，将未来更多的资源向中小城市倾斜，使之产生“洼地效应”。

公安部给出“户改”时间表：到2020年，要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

两个“合法稳定”为户口迁移基本条件的新型户籍制度，比大城市现行的、严苛的入户条件要简易得多，甚至比过往的购房入户门槛还要低一些，“合法稳定住所”范围应该比自有产权的商品房要宽泛得多。蓝图是美好的，欲在数年内坐实此项制度，难度不小。

谁都知道，从户籍这张薄薄的纸中，读到的不仅是主人的身份与居住信息，还依附了许多隐形的福利，如子女入学、就业服务、医疗保障、文化建设、住房等公共服务。譬如子女入学，哪怕外来工在城市待了十年八年，想为子女谋得到一个公立学校学籍也非易事。说实在，给个“名分”不难，难的是给“待遇”。根据中国社科院发布的蓝皮书，未来20年内，中国将近有5亿农民实现市民化，人均市民化成本为10万元，为此至少要付出40万亿~50万亿的成本。重大的现实问题是：谁来、谁能消化这些成本？因此，提到降低入户门槛，市长们有不同意见。

党的十八届三中全会明确提出：“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。中小城市、建制镇放开户籍限制难度不大，问题是它们“户口簿”是否有足够的“含金量”，吸引“新市民”流入？怕只怕它们放开了，也没多少人愿意去。就目前的现实，我国的城市是一个以大管小体制，大城市就像一个“倒金字塔”，城市等级越高，资源聚集能力越强，聚集的优质资源越多——医疗、教育、文化等等，人们挤进去的愿意就越强烈。就像北京等一线城市，尽管入户仍存在诸多限制，每年依旧有大量的人排队轮候入籍。

一方面，以打破二元结构、人口自由流动、城乡自由迁徙为目标的户籍改革是公众意愿，而且还能带来一定城镇化红利；另一方面，又要避免人口过于集中在少数几个大城市，超出大城市承载能力，加剧雾霾、噪音、拥堵、高房价等“城市病”，让大城市变得不宜居。要在两者间取得平衡，就要反思过往城市“摊大饼”的发展模式，将更多注意力放在中小城市身上。适当引入利益引导机制，在特大城市与大城市、中小城市之间进行资源的再分配，将未来更多的资源向中小城市倾斜，使之产生“洼地效应”，将更多“新市民”吸进来。中小城市在新型城镇化有更大担当，既降低新型城镇化发展所需的成本，又能实现城镇化和农业现代化的良性互动。

大城市的生活成本高，凭进城农民工的收入难以维持体面生活，他们扎根大城市的意愿并非很强烈，很多人目的很单纯，就是进城赚钱，回乡生活。只要中小城市、建制镇的综合指数较高（经济水平、就业环境、公共服务等等），他们还是比较愿意选择中小城市。因此，户籍改革要与中小城市的发展结合起来，同步推进，相互促进。

近日，公安部副部长黄明就户籍改革接受专访。他表示，公安部正在会同其他部门研究制定《关于加快推进户籍制度改革的意见》，到2020年基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

在中国的各项改革事业中，户籍制度改革无疑是块硬骨头。长期形成的城乡二元制结构，让户籍附加上了诸多权利与福利，成为阻碍权利平等与公共服务均等的坚冰。上世纪八九十年代，买卖户口曾一度成为公然的腐败。如今，一纸户籍仍然成为身份的象征。虽然近年来一直强调加快这方面改革，但实质性的进展却并不明显。

只要身为中国公民，大概都不难体会到户籍制度的“非正义性”。然而作为一个社会问题，其形成却有着某种现实的“合理性”。为了改变传统农业大国的经济厄运，我们渐渐形成了一种大城市、大发展的思路，优先发展战略让大部分资源集中到城里。城市越建越大，人口越来越多，而农村同比之下日趋贫瘠，甚至被抽成一座座空心村落。这是一个恶性循环，城市越大资源越多越吸引外来人口，农村越空资源越小人口也越来越少。

所以说，户籍改革不单单是农民工进城后的一个平权的事情，其根本上乃是一个公共资源的均等化配置过程。取消纸面上的进城限制很容易，但要缩小城乡生活境遇上的巨大鸿沟却十分复杂。如果只是把眼界局限于几座一线大城市，户籍制度改革就会陷入死胡同：平权了，涌入的人口更多；差别对待，户籍制度便难逃“恶”名。

我们当然不能等到城市“崩盘”的那天，才重新布置中国人口的均衡化格局。继续高喊“实现迁徙自由”也已经没有了吸引力。改革到了今天，是需要着眼现实“甩开膀子干”。过于庞大的“肉身”让城市本身不堪负重，像京上广这样的大城市，控制人口成为必然选择。市场条件下，资源是对人口最强有力的吸引。要解救大城市的人口环境危机，应当立足全国采取“围魏救赵”之策，将公共资源投放到农村和小城镇。如果既要脱困又不舍得放弃一部分资源，那么户籍改革便很难取得实效。

办法并不是没有，关键是舍不舍得“割肉”。从眼前看，面对人口继续攀升的大城市病，最直接的办法是人为降低其吸引力，将资源适度转移到其他地方。这种转移，既可以尝试着将大城市的行业部门适度迁出，也可以加强大城市周边的小城镇建设。但从根本上看，必须改变以往发展大城市的思路，立足全国进行人口发展规划的重新布局，侧重关注广大农村的公共服务体系建设。这样才能将涌向大城市的人口洪流疏导分流，形成均衡化的人口分布，为新型户籍制度目标达成奠定现实基础。

由此，户籍制度改革中的利益博弈便极其复杂、极其激烈。尤其是大城市里积聚了太多的资源，他们不会甘愿放弃对资源的继续占有。这决定了合乎现实可能性的路径是，将户籍制度改革纳入法治轨道，通过立法的正当程序进行科学公正的决策。无论是公共资源的均等分配，还是农村和小城镇公共服务建设，都将涉及太多的利益关系，缺乏法治手段的保障是难以想象的。

未来的若干年内，户籍制度改革能否见到成效，取决于国家部委出台改革意见的科学性，取决于具体改革路径的可行性，也取决于改革中利益博弈的充分性，更取决于改革者的魄力和勇气。“因为革新者使所有在旧制度之下顺利的人们都成为敌人了，而使那些在新制度之下可能顺利的人们却成为半心半意的拥护者”（马基雅维利语）。就此而言，户籍改革的成功与否，在于改革者的决心有多大，在于其所能获得的民意支持有多大。

傅达林（陕西 学者）

无论如何户改，无论有多少历史和现实的限定，提升人的权利满足感而不是削弱人的权利满足感，是最大限度释放改革红利的唯一途径。

三中全会及全国城镇化工作会议之后，户籍制度改革再成社会关注焦点。公安部副部长黄明日前表示，到2020年，要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

现行户籍制度滞后于经济和社会发展已是不争事实。一方面，以2亿多农民工及其随迁家属为代表的产业阶层主体，受制于户籍制度约束，无法完成市民化转身，由此产生了新型城乡差距。如果说以前的城乡差距主要体现在财富拥有方面，新的城乡差异则更多体现在权利方面。这种新生成的二元结构既牵扯了城乡同权的社会应有治理之道，而且也严重约束了消费内需的增长，导致庞大的市场潜力无法变现。另一方面，以在非户籍地就业的群体为代表，也受制于人户分离的现状，在办理个人事务上被迫要付出昂贵成本。现行户籍制度表面上是有效率的管理机制，但事实上抑制社会活力的弊端一直在凸现，人、财、物流动的成本，最终会体现为社会和经济运转的成本。一个最突出的表现是，它导致了人口红利的过早衰竭。

对于户籍制度进行改革，社会呼声持之以久，管理方也一直在酝酿如何破题。黄明坦承，户籍制度本身并不复杂，复杂的是户籍上附着的利益较多，需要逐步剥离，此外，必须考虑城乡差异、一二三线城市差异可能造成的人口失衡流动，以及存量人口与增量人口之间的诉求差异。

户籍制度改革牵一发而动全身，当然需要在平衡各方利益的基础上推进。但是经济和社会的发展，十八届三中全会的部署，都在要求户改从审慎当中提速。

对于户改，最好的权衡和兼顾，就是以人的权利为主线。无论如何户改，无论有多少历史和现实的限定，提升人的权利满足感而不是削弱人的权利满足感，是最大限度释放改革红利的唯一途径。个体与城市之间的权利和义务对应关系，首先不是通过出生在哪里决定的，而是对城市的贡献率决定的。农民工群体通过形式多样的劳动为中国城镇化建设做出了最突出的贡献，这应是他们及其家属得以市民化的授权来源；人户分离的其他群体以纳税的方式为所在的城市做出了贡献，这同样也应是他们彻底融入当地的授权来源。即使从现实的角度考量，不同类别的城市因为空间和环境承载力的约束，而不得不实行有差别的户籍政策，这个大的主旨不能改变。

稳妥推进城镇化，固然是户籍制度改革的重要背景，但更重要的是，推进全社会规模的、不同阶层不同出生地的权利均等化。站在这个高度，户籍制度改革就会具有最被认可的法理性，同时，寻找到最能平衡公众权益和城市发展利益的路径。

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本报特约评论员徐立凡

十八届三中全会关于“加快户籍制度改革”的部署，使得户籍改革再次成为焦点议题。公安部副部长黄明日前接受媒体专访，对相关问题一一作出解答。

黄明表示，到2020年，要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

从制度层面来看，新型户籍制度以城乡统一的户口登记制度、居住证制度、实际居住人口登记制度等制度的建立和完善为基础。同时强调，未来会以居住证为载体，努力做到人口流动到哪里，服务和管理就跟进到哪里。

虽然黄明客观地指出了户籍制度改革所面临的一些还未解决的深层矛盾和问题，以及其预示的改革难度和工作的长期性，但作为本次改革一个重要方面，可以明确的是，朝向新型户籍制度的改革方向不会改变。而这一点，也正是外界期待和关注的。

回顾过去几十年来，户籍制度在不同时代、环境、社会背景之下所处的位置，可以发现，这一制度本身并非一成不变。尤其随着国家发展路径的转变，与户籍制度相对应的国家政治、经济结构发生了巨大的变化，户籍制度作为一项重要的管理手段、经济手段，越来越难以发挥作用，甚至一定程度上阻碍了社会、经济的进一步发展。进入上世纪九十年代末，一些地方甚至开始摸索，如何打破户籍的坚冰。然而，受制于户籍改革本身的复杂性，这些尝试最终没能成功。

同样地，加快户籍制度改革的提出，也与中国当下的社会现实密切相关。一方面，经济的高速发展与城市化同步进行，大量农村人口向城镇转移，但这些已经纳入城镇化统计数字的人口，却无法在户籍上得到显现，数以亿计的人处于“半市民化”状态。另一方面，无论是市场经济的发展、消费市场的壮大，还是城市化进程的进一步推进，都离不开人的汇集。在这个意义上，大力推进户籍制度改革，可以实现人、社会、经济等方面的发展的“多赢”。

值得注意的是，在谈到户籍制度改革的重要原则时，黄明首先提到了尊重意愿。从表面上看，这是与户籍制度的束缚性相对立的一种表述，指明新型户籍制度不同以往的重要特征。但从户籍管理的本质来看，作为一项基本的国家行政制度，现代户籍制度在功能上，主要是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息，从而保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益。也就是说，户籍制度仅仅以身份证明、确认，便于人口统计而存在，至于公民的各项福利保障与户籍之间的关系，只限于信息共享，有利于公共服务品向个人的供给配发。

进一步而言，新型户籍制度把户籍管理与对应福利剥离开来，其实是回归户籍应有的单一功能，使个人作为权利主体，能够在国土之上自由流动，根据自己的意愿选择在哪里、过什么样的生活。在户籍流动限制以及附着其上的福利内涵消解的同时，舒展的状态让人的价值能够充分实现。站在这个角度，推进户籍制度改革的目的，不仅仅是经济发展问题，最终指向的，其实是人的公平发展。

□ 本报评论员 付小为