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日前，新华社连续发表评论文章，严厉抨击中国的房地产政策，质问中国的土地财政制度。观点尖锐，分析到位。

人们注意到，全国人民代表大会闭幕之后，各级地方政府都在调整房地产政策。可是，房地产市场价格不降反升，一些地方土地拍卖市场依然火爆。正是在这样的背景下，新华社发表系列文章，对中国的土地财政提出强烈批评。而且一针见血地指出，地方财政之所以变成土地财政，就是因为地方政府打着经营城市的幌子，通过建立土地储备制度，高价拍卖土地获取巨额收益。这些文章说明决策者已经充分意识到，中国的房地产市场问题不是房地产开发商的问题，而是地方政府的问题。

地方政府之所以推行土地财政，除了缺乏有效监督之外，更主要的原因是，中国实行了分税制改革。在分税制条件下，地方政府财政捉襟见肘，为了增加地方财政收入，地方政府不得不在房地产领域做文章。因此，如果不彻底改革我国的分税制，重新调整中央政府与地方政府之间的财政收入分配比例，那么，房地产市场改革不可能从根本上取得成效。

现在一些地方政府为了应付中央，采取了一些非常特殊的举措。譬如，一些地方政府在高档商品住宅区建设保障性住房，希望以这种方式缓解社会各方面的压力。在笔者看来，这种改革举措非但不能缓解社会压力，反而会引发更多的社会矛盾。

中国的房地产市场问题，从根本上来说是一个城市规划问题，在城市最好的地段修建高档商品住宅，必然会导致当地普通居民被迫外迁。解决问题的办法不是在高档商品住宅小区增加保障性住房，因为那样会形成强烈的反差，引发社会对立情绪，产生更多的社会矛盾，而是要在重新调整城市规划的基础上，尊重市民的选择权，确保城市居民基本的住房需求。

当前我国房地产市场改革不是在一张白纸上画画，而是在城市规划业已形成的基础上，重新调整利益分配结构。许多城市的中心部位高楼大厦林立，高档商品住宅价格越来越高。在这种情况下调整城市规划，势必会触及既得利益者的切身利益。政府应当严格按照《城乡规划法》办事，不能随心所欲。

《城乡规划法》是一个关系到城市未来发展的基础性法律。然而，长期以来人们对这部法律重视不够，认为这部法律仅仅是一个技术性的法律或者政府进行城市规划的法律。《城乡规划法》的价值就在于，把城市和乡村规划有机地结合在一起，防止政府在城市发展中盲目扩张地盘，不断蚕食农村集体所有的土地。现在许多城市规模之所以越来越大，不是因为城市的发展需要更多的土地面积，而是政府财政需要更多的资金。地方政府为了筹集资金，不断地圈占农村集体土地，囤积居奇，通过出售土地解决地方政府财政问题。为了解决这个问题，全国人大常委会在修改《城市规划法》的时候，按照城乡一体化的原则，把《城市规划法》修改成为《城乡规划法》，把乡村规划纳入到法律的调整范畴。但令人感到遗憾的是，到现在为止，我国尚未出台真正的城乡统筹规划方案。重庆市和四川成都市的城乡统筹规划综合配套实验改革，试图解决我国城乡规划一体化的问题，但是，在改革的过程中不可避免地落入俗套，把城乡统筹变成了城乡统筹土地开发，房地产市场价格非但没有下降，反而不断上升。

城乡统筹规划的核心价值就在于，通过适当调整土地规划，解决需求与供给之间的矛盾。按照《城乡规划法》的规定，政府在编制规划的时候，必须统筹城乡的长远发展，不能急功近利，为了追求短期效益而盲目地征收土地。现在，我国绝大多数城市发展已经进入到“铺摊子”的阶段，地方政府为了确保土地收益，必然会通过各种方式稳定土地价格。在城市高档商品住宅区兴建社会保障住房，只是权宜之计。正确的做法应该是，在调整城市规划的基础上，在城市的中心部位兴建大量的保障性住房，而把政府圈占的远郊区土地，用于高档商品房开发，并且通过加大公共设施成本，征收房地产税，提高土地的利用效率。只有这样，才能从根本上解决我国房地产市场领域中存在的问题。

笔者的建议是，国务院应该尽快组织住房和建设部调查《城乡规划法》的落实情况，将已经实施或者正准备实施的大中城市规划方案搁置起来，并且提请人民代表大会专门审议城市的发展规划。国务院应该按照城乡一体化的原则，将城市乡村发展结合起来，编制统一的规划，并且通过新闻媒体广泛征求社会各界的意见。如果新的城市规划涉及到已经开发的房地产项目，那么，政府应当采取措施，在确保开发商的利益不受损害的基础上，逐步理顺城市规划。当然，增加社会保障性住房建设，必然会减少地方财政收入，中央政府应当尽快提请全国人大制定税收基本法，改变我国当前的分税制，增加地方财政收入。

（作者系中南财经政法大学社会发展研究中心主任、法学教授）